ANÁLISIS

La iniciativa popular permitirá 'legislar' a los ciudadanos

Print Comments

Por Enrique Córdova Avelar  @Kike_Cordova

NOTA DEL EDITOR: Enrique Córdova Avelar es licenciado en Derecho por la UNAM, tiene estudios de Economía en el ITAM y es maestro en Economía y Gobierno por la Universidad Anáhuac.

Ha sido director de Procesos Electorales de la Secretaría de Gobernación, coordinador de Capacitación del TEPJF y asesor político, jurídico y económico. Actualmente es socio y director general adjunto de Cyusa, cuya filial Cyusa Construcción es la constructora número 48 a nivel nacional según el ranking 2011 de la revista Obras que, al igual que ADNPolítico.com, es parte de Grupo Expansión. 


Con la reciente reforma constitucional en materia política, México se inaugura en el camino hacia una democracia semidirecta con las figuras de iniciativa y consulta populares, dejando atrás el esquema único de la democracia representativa que prevaleció por poco más de 200 años, lo cual -al menos desde el punto de vista teórico y conceptual- hay que celebrar, pues debemos esperar efectos positivos en nuestra democracia.

Hoy estamos transitando de la concepción en la cual el pueblo no gobierna ni delibera sino sólo a través de sus representantes y donde lo relevante es la separación de poderes, las libertades políticas, los partidos y el sufragio, hacia un piso más elevado donde además de estas premisas se permite que los ciudadanos se incorporen activamente en las cuestiones públicas, específicamente en la toma de decisiones colectivas, sin estar sólo supeditados al designio de sus representantes. Esta combinación de las formas antiguas de democracia directa y los postulados de la democracia representativa forman a nivel conceptual la democracia semidirecta o participativa.

Una de las principales razones que justifican teóricamente la adopción de mecanismos de democracia semidirecta consiste en concebir que, para el correcto funcionamiento de un régimen democrático, es necesario adicionar elementos que mitiguen las insuficiencias, deficiencias y contradicciones de la democracia representativa que invariablemente ha generado, en mayor o menor grado, condiciones de no identificación de los representantes con los representados, desinterés de los ciudadanos por las cuestiones públicas y el debilitamiento de la confianza y credibilidad de los órganos de poder público, entre otras distorsiones.

Coinciden en señalar los distintos autores que tratan temas de democracia participativa que ésta ejerce en la ciudadanía una actitud positiva en la forma de influencia sobre el sistema político y demuestra una mayor incidencia en la respuesta de los poderes públicos hacia los ciudadanos (Bowler, Shaun y Donovan, Democracy, institutions and attitudes about citizen influence on government, Cambridge University, 2002).

Thomas Cronin, por ejemplo, considera que uno de los primeros argumentos que favorecieron en su momento a la democracia directa fue haberle otorgado al ciudadano un rol más activo que contribuyó a disminuir la marginación y la apatía hacia el régimen político (Croning, Thomas, Direct Democracy, Cambridge, 1989, p. 26 y sig.)

La figura de la iniciativa popular aprobada hace unos días en nuestro país precisamente pretende acercar a los ciudadanos con el poder público facilitándoles su participación en la construcción de la agenda pública y, en ese sentido, del quehacer e instituciones públicas. Puede contribuir a reducir la desidentificación de los ciudadanos con sus representantes y la pérdida de confianza e interés en el modelo tradicional de democracia representativa, incrementando así la legitimidad de nuestro sistema político. Esperamos que así sea.

Bajo este marco, la iniciativa popular es una forma de democracia directa o pura que, al complementarse con la democracia representativa existente, forma en sinergia la democracia participativa o semidirecta. Dicha figura es también conocida en otros países como iniciativa ciudadana o cívica. Con este derecho político, los ciudadanos participan activamente en las tareas legislativas proponiendo adecuaciones legales e incluso constitucionales, además de nuevas leyes adjetivas o secundarias, a fin de llevarlas directamente a la boleta electoral sin intervención del legislativo, o bien, de manera indirecta iniciando el proceso legislativo para que sean discutidas, votadas y, en su caso, aprobadas por los legisladores. Si bien es cierto que es un derecho individual, éste se ejerce en forma colectiva, pues requiere para su ejercicio del respaldo de un número determinado de ciudadanos que avalen la iniciativa con su firma.

En otras palabras, la iniciativa ciudadana o popular es el derecho político ciudadano de presentar un proyecto de ley o de reforma para su necesario tratamiento por los órganos legislativos, o bien el derecho de exigir una consulta sobre alguna cuestión de índole legislativa. En el primero de los casos se llama iniciativa formulada o indirecta, y en el segundo iniciativa simple o directa. En esta última, la iniciativa se presenta directamente a los votantes, ya sea en forma de consulta, plebiscito o referéndum, sin intervención alguna del legislativo. En la primera, el proyecto se presenta al congreso, parlamento o asamblea para que inicie el proceso legislativo ordinario. En algunos países existe la variante en que el legislador ordinario puede hacer una contrapropuesta como alternativa a la iniciativa ciudadana recibida, o bien hacer adecuaciones a una iniciativa aprobada por los votantes cuando se incluye en la boleta electoral.

En México, antes de las recientes adecuaciones constitucionales, algunas legislaciones locales como las del Distrito Federal, Veracruz y Yucatán contemplaban y siguen previendo la figura de la iniciativa popular, sin embargo su escasa difusión y conocimiento las hicieron prácticamente nugatorias. A nivel federal, el derecho de iniciar leyes sólo lo detentaban el presidente de la República, los diputados y senadores del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados en materia federal, así como los legisladores locales en ese mismo ámbito de competencia. Ahora -y una vez que la iniciativa popular sea reglamentada- los ciudadanos tendremos  la posibilidad de presentar iniciativas. Para ello, se requerirá de un número equivalente, por lo menos, al 0.13% de la lista nominal de electores, que actualmente corresponde a 103,292 ciudadanos.

El nuevo texto constitucional no establece si la iniciativa ciudadana podrá presentarse directamente al electorado ni cuál será el procedimiento para validar el respaldo ciudadano, sin embargo puede inferirse que sólo se permitirá la presentación de iniciativas populares ante las legislaturas para comenzar su proceso legislativo, y que el respaldo ciudadano se acreditará con firmas y formularios de adhesión. Tampoco prevé en qué materias podrá ejercerse este derecho, siendo común en otras naciones que se impida su presentación para temas fiscales, presupuestarios, internacionales, penales, entre otras.

El diseño del nuevo texto constitucional nos indica que la consulta popular únicamente se aplicará para decisiones trascendentales, mientras que la iniciativa popular sólo para propuestas de reforma o de ley presentadas ante el legislativo, por lo que cada figura tendrá sus propias reglas y no se vincularán sino que correrán en pistas diferentes.

Recordemos que en el proceso legislativo ordinario de México, la Cámara de origen recibe el proyecto, lo turna a la comisión correspondiente para que dictamine si lo desecha o lo somete al Pleno a fin de que sea leído, discutido y votado; para que luego -de resultar aprobado por la mayoría en la Cámara de origen- sea remitido a la Cámara de revisión, donde se inicia nuevamente el mismo ciclo para que en caso de resultar aprobado sea turnado al presidente de la República para su sanción, promulgación y publicación.

A nivel internacional, la mayoría de las democracias prevén la iniciativa popular a veces mediante el referéndum y el plebiscito o la consulta popular. De los casi 30 países europeos que han adoptado nuevas constituciones desde 1989, solamente tres no incluyeron instrumentos de democracia directa. Y las “viejas” democracias o democracias consolidadas también están progresivamente introduciendo la iniciativa popular y el referéndum, como Alemania, Portugal, Holanda, Francia y Suecia. Los referéndums están perfilando crecientemente el proceso de integración europea. Entre 1972 y 2012, más de 300 millones de ciudadanos en 11 países han tomado decisiones legislativas “europeas” en un total de 30 referéndums. Recordemos que las decisiones legislativas trascendentales de la Unión Europea y específicamente del Parlamento Europeo son susceptibles de referéndum.

En Suiza, país pionero en la incorporación y utilización de elementos de democracia directa, la práctica de la iniciativa popular se encuentra difundida a nivel de los cantones y fue incorporada a las dinámicas de reforma constitucional y de elaboración de las leyes a nivel federal. Los ciudadanos suizos tienen derecho a iniciativa popular con la posibilidad de reivindicar una modificación de la Constitución Federal. Si el comité que organiza la iniciativa popular consigue reunir 100,000 firmas en un plazo de no más de 18 meses, el electorado suizo acude a las urnas para la votación pública. Los asuntos sujetos a una iniciativa popular o a un referéndum obligatorio sólo son aprobados si una mayoría del electorado y una mayoría de los cantones lo avala. La iniciativa popular en este país es directa y se incorporó en la Constitución de 1874. El 9 de febrero de 2003, con el voto favorable de la ciudadanía, se aprobó una reforma de la Constitución que introdujo mejoras a la herramienta, incorporando la “iniciativa popular general”, que permite no sólo efectuar reformas a la Constitución sino implementar y modificar las leyes federales.

En América Latina, Brasil, Perú, Venezuela, Colombia, Uruguay, Paraguay, Argentina, Costa Rica y ahora México incorporan la iniciativa popular en sus textos constitucionales tanto a nivel nacional como local. Una de las más completas legislaciones en esta materia es la de Argentina. Dicha figura fue incorporada en el artículo 39 de su Constitución Nacional en 1994, y reglamentada dos años después en la Ley 24.747. Entre los aspectos más destacados es que permite la iniciativa popular a nivel nacional, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en todas las provincias, al mismo tiempo que obliga al Congreso Nacional y a los congresos locales a votar estas iniciativas en un plazo no mayor a 12 meses de su recepción. (Ver tabla comparativa).

Conforme a estas normas jurídicas, no pueden ser objeto de estas iniciativas los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. Para ejercer este derecho en aquel país, se requiere elaborar un proyecto de ley o reforma legal, una exposición de motivos, señalar los nombres y domicilios de los promotores, así como un resumen que deben ser presentados en primera instancia ante el Defensor del Pueblo para validar que no verse sobre los temas impedidos. Una vez validado el proyecto por éste, los ciudadanos promotores de la iniciativa deben recabar alrededor de 400,000 firmas, el 1.5% del padrón electoral nacional de la última elección, acompañando un pliego con los nombres y domicilios de los firmantes, así como la descripción de los gastos y su origen, ya que existen limitaciones al financiamiento de esta figura.

Posteriormente, la Justicia Nacional Electoral valida las firmas, pudiendo desechar la iniciativa si encuentra más del 5% de firmas inválidas. En caso de ser validada, los promotores la presentan a la Cámara de Diputados, se turna a la Comisión de Asuntos Constitucionales, la cual dictamina sobre su admisibilidad y, de resultar admitida, pasa a la o las comisiones legislativas correspondientes para seguir el trámite ordinario, a fin de que el Congreso la discuta y vote, obligadamente, dentro del término de 12 meses.

La inclusión de la iniciativa popular en la Carta Magna es positiva, pero su reglamentación será crucial para que en verdad se convierta en un elemento real de participación ciudadana, en aras de elevar la calidad de nuestra democracia y de la gestión legislativa. Votemos porque así sea.

Por favor déjanos tu comentario