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¿Por qué son importantes las mesas directivas del Congreso?

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Por Fernando Dworak  @FernandoDworak
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NOTA DEL EDITOR: Fernando Dworak es licenciado en Ciencia Política por el ITAM y maestro en Estudios Legislativos por la Universidad de Hull, Reino Unido. Ha sido asesor y secretario técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura, y director de Estudios Legislativos de la Secretaría de Gobernación. Es coautor del libro "El legislador a examen", y consultor político en los sectores público y privado.


Las sesiones de todo órgano legislativo son conflictivas, toda vez que hay dos posturas que se enfrentan en cada conteo de votos. Por ello se necesita de una instancia neutral que conduzca las sesiones y permita que, al menos, todas las partes puedan exponer su punto de vista en un marco de respeto y civilidad. También, se requiere de un órgano que garantice la autonomía de la asamblea y que la represente institucionalmente.

Es por lo anterior que son necesarias las mesas directivas. Aunque pueden llegar a tener otras atribuciones, se espera que cubran ciertos objetivos básicos como dirigir de manera efectiva e imparcial los trabajos del Pleno, preservar la libertad de las deliberaciones, hacer respetar las prerrogativas de los legisladores (es decir, la libertad de palabra y la inmunidad procesal) y representar a la asamblea. Incluso pueden tener atribuciones sobre áreas como la biblioteca, el diario de los debates o incluso la comunicación social.

Al ser una función que debe estar por encima del juego político, es importante que las mesas directivas estén conformadas por legisladores reconocidos por su imparcialidad. Por otra parte esta confianza tampoco puede decretarse: es resultado de un proceso de socialización, donde el individuo ha construido una reputación sólida.

De esa forma en casi todas las democracias un presidente de la asamblea es alguien que a  lo largo de su carrera ha construido un prestigio reconocido por sus compañeros. Es decir, la permanencia en un mismo puesto lleva a la especialización de roles.

Es por ello que en casi todos los países un área de especialización es la conducción de las sesiones. Para dar un ejemplo, es tan valorado un presidente de mesa directiva imparcial en la Cámara de los Comunes del Reino Unido que, cuando éste decide competir por la reelección y declara que si gana permanecería en su puesto, de inmediato su opositor se retira de la contienda.

Una excepción de esta regla es el Congreso de Estados Unidos. El presidente de la Cámara de Representantes es el coordinador del grupo parlamentario mayoritario; aunque en un sistema de partidos tan regionalizado como el de ese país el sesgo partidista no es tan relevante. Para el caso del Senado, el vicepresidente dirige las sesiones.

¿Qué pasa en México?

A primera vista, las mesas directivas en México no son tan sólidas como en otros países. Veamos las razones. Durante buena parte de la historia de México estas instancias duraban un mes en su encargo. Esto se debió a que el reglamento de las Cortes de Cádiz, expedido en 1810, así lo establecía debido a que la división política en esos años era entre americanos y peninsulares. De esta forma decidieron dividirse las presidencias de manera equitativa.

Mientras otros países adoptaban periodos anuales en México no se replanteó este arreglo, en gran medida porque no aparecieron los partidos políticos como entidades organizadas sino hasta 1912. Y por si fuera poco en 1933 se aprueba la no reelección inmediata de los legisladores, lo cual hizo que se congelara todo intento modernizador por décadas. Si el Congreso era un órgano que sólo legitimaba las decisiones del Presidente de la República como principal operador de un partido hegemónico, las reglas eran irrelevantes.

En 1999 la entonces nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos fortaleció de manera importante a las mesas directivas en ambas cámaras federales. Su duración sería anual a partir de entonces con la posibilidad de reelección. En el caso de la Cámara de Diputados, se estableció que la elección de ese organismo debía ser además por mayoría calificada de dos terceras partes. Esto implica que tales puestos se distribuyen a manera de cotos partidistas. ¿Es el mejor arreglo? Definitivamente no, pero es el único factible si todo empieza desde cero con cada legislatura.

Existen diferencias sustanciales en cada cámara. Mientras el presidente del Senado tiene facultades administrativas amplias y puede ser de manera simultánea coordinador de grupo parlamentario, ninguna de estas cosas se permite en la Cámara de Diputados. Es más, en la segunda asamblea sólo tiene voz pero no voto en la definición de la agenda legislativa.

¿Por qué sucede esto? Porque los senadores, si negocian a lo largo de seis años, pueden pactar arreglos más estables que en la colegisladora, donde todos los pactos tienen una caducidad de tres años.

Por otra parte aunque el Reglamento de la Cámara de Diputados de 2011 dotó a su presidente con facultades para poner orden durante las sesiones (régimen disciplinario) y conducir los lineamientos en materia de cabildeo (registro, sanciones a faltas), no se le dan atribuciones claras para imponer infracciones.

Otra vez, ¿se puede dar semejante poder a una persona que está ahí por una negociación partidista? ¿Tiene un presidente la capacidad de imponer orden sin sufrir represalias de los otros partidos cuando acabe su función?

También se han tejido algunas reglas no escritas en la distribución de los las presidencias de Mesa Directiva entre los partidos. Por ejemplo, ningún instituto político puede ocupar de manera simultánea el órgano de gobierno y la presidencia en una cámara. Tampoco puede un solo partido puede tener la presidencia en las dos cámaras en el mismo año.

Los presidentes de las mesas directivas y su estilo de gobernar

Aun antes de la reforma de 1999 el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados podía llegar a tener un papel relevante, aunque meramente simbólico y protocolario: contestar el informe presidencial en su carácter de presidente del Congreso de la Unión.

Por ello en 1997 fue problemático el inicio de la LVII Legislatura: el PAN, PRD, PT y PVEM, conformados en bloque opositor, querían que Porfirio Muñoz Ledo contestara el informe de Ernesto Zedillo; llevando al PRI a intentar boicotear la sesión instaladora. Ultimadamente se tuvo que ceder.

También la intervención de Carlos Medina Plasencia al informe de 1999 ha sido vista como una de las razones por las que el tricolor perdió la elección en 2000. Hoy día esta función perdió relevancia tras la reforma de 2007, la cual exime al presidente de la República de presentarse al Pleno de San Lázaro.

Si bien las reformas de 1999 implicaron un avance importante en la institucionalización del Congreso, todavía falta mucho por avanzar. Aunque se espera que los presidentes representen la pluralidad de su respectiva asamblea, la operación cotidiana como se ha dicho está sujeta al carácter y estilo de la persona que ocupa el cargo que a criterios institucionales.

Bajo este criterio, se han tenido presidentes que han sido discretos e institucionales en su operación, como Francisco José Paoli Bolio (1999-2000) o Ruth Zavaleta (2007-2008). Otros, en cambio han utilizado el puesto como una forma de poner su reputación a salvo tras no lograr acuerdos en su papel de coordinador de grupo parlamentario, como Beatriz Paredes (2001-2003). Incluso César Duarte (2008-2009) aprovechó la plataforma que le dio el cargo para posicionarse como precandidato a la gubernatura de Chihuahua.

El problema del PRD

Además de lo anterior, la no existencia de carreras legislativas hace que los arreglos sean inestables. Por ejemplo las Legislaturas LVIII (2000-2003), LIX (2003-2006) y LXI (2009-2012) tuvieron crisis en sus últimos años por la designación de su Mesa Directiva, pues le correspondía en principio al PRD.

Sin embargo, los demás partidos optaron por no confiar la conducción de las sesiones a los amarillos, pues es facultad del presidente de este órgano llamar a la fuerza pública en caso de ser necesario. ¿Se imagina usted que en alguna sesión irrumpiese (digamos) el SME por omisión de ese funcionario? El resultado: a través de acuerdos parlamentarios, se dividió el ejercicio de este encargo en periodos de cuatro meses entre los tres principales partidos.

La única excepción a esta regla fue en la LX Legislatura (2006-2009), cuando el PRD fue segunda fuerza en la Cámara de Diputados. De esa forma la presidencia recayó en Ruth Zavaleta durante el segundo año de sesiones (2007-2008).

Al contrario de lo que algunos radicales de su partido hubieran deseado, la diputada se comportó a la altura de su investidura y operó de manera institucional. Esa fue una de las razones por las que algunos de sus compañeros presionaron hasta forzar su renuncia a ese instituto político.

¿Qué esperar durante la LXII Legislatura?

Desde días antes al inicio de labores de la LXII Legislatura (2012-2015) ya se tenía el acuerdo por parte de los partidos para que el PRI presida con Emilio Gamboa Patrón la Junta de Coordinación Política (órgano de gobierno) y el PAN, con Ernesto Cordero Arroyo, la Mesa Directiva en el Senado. Con esto, se dejó libre el camino para que el PRI presida las sesiones en la Cámara de Diputados.

¿Qué significa que el tricolor Jesús Murillo Karam sea el presidente de la Mesa Directiva en San Lázaro? Que le corresponderá entregarle la banda presidencial a Enrique Peña Nieto.

Otro elemento a tomar en cuenta será el cambio de Mesa Directiva para la Cámara de Diputados en 2013. Con la decisión del PRD, PT y Movimiento Ciudadano de conformar un Frente Legislativo Progresista para convertirse en la segunda fuerza en San Lázaro. Esto implicaría que, como sucedió en 2007, les correspondería presidir el segundo año de sesiones.

¿Qué pasará? Es de pronóstico reservado, pero ciertamente dependerá de cuánta fuerza tenga un líder extraparlamentario (léase: Andrés Manuel López Obrador) sobre la izquierda en esos días. ¿Dilapidarán otra vez su capital? ¿Se impondrá la sensatez? De eso seguramente estaremos hablando en estas fechas dentro de un año.

¿Qué lecciones se pueden extraer? La primera: ningún acuerdo será válido si a los actores no les cuesta violar su palabra. Si todos saben que se van en 2015, entonces no tienen por qué mantener lo que pactan en detrimento de cuanto diga la normatividad interna. Segunda: la profesionalización viene cuando los actores continúan en su puesto, de tal manera que hay interés en mantener una reputación que los lleve (por ejemplo) a presidir la Mesa Directiva. Tercera: si no hay continuidad, entonces las decisiones políticas van a imperar.

¿Tenemos un sistema que genere certidumbre o eficacia? Claro que no. Sin embargo es lo que hay mientras no se cambien las reglas que inhiben la responsabilidad de nuestros legisladores.

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