OPINIÓN

Opinión: Presupuesto, el 'poder del bolsillo' de diputados

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Por Fernando Dworak  @FernandoDworak
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Fernando Dworak es licenciado en Ciencia Política por el ITAM y maestro en Estudios Legislativos por la Universidad de Hull, Reino Unido. Ha sido asesor y secretario técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura, y director de Estudios Legislativos de la Secretaría de Gobernación; es coautor del libro "El legislador a examen", y consultor político en los sectores público y privado.

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Si fuera cualquier otro año, el Congreso estaría cerrando la cortina para reabrirla hasta el 1 de febrero. Sin embargo, y como sucede en cada inicio de sexenio, la Cámara de Diputados estará sesionando hasta muy probablemente finales de diciembre hasta que se apruebe el Presupuesto de Egresos de 2013.

Según la Constitución Política el Ejecutivo puede presentarlo a más tardar el 15 de diciembre en su primer año de gobierno. El resto de su mandato debe presentarlo a más tardar el 8 de septiembre.

Como ocurre cada año las sesiones serán maratónicas y las negociaciones caerán en manos de unos cuantos legisladores, unos con liderazgo político y otros con expertise técnico. Esto no es de sorprenderse: cada que se discute un asunto importante unos salen a la palestra y otros se quedan en sus curules.

Por otra parte es de tal relevancia la negociación del presupuesto que es importante para los grupos parlamentarios tener a todos sus integrantes en San Lázaro para no perder poder de negociación. De ahí las imágenes que vemos año tras año de diputados durmiendo en sus curules que le gusta tanto a nuestra prensa difundir.

Incluso es tan importante el paquete económico que los partidos tienen a sus expertos que alternadamente envían cada legislatura para cubrir de manera expresa este frente.

Para decirlo de otra forma, hablamos aquí de una de las funciones principales del Congreso: el control de las finanzas púbicas o lo que se conoce como el “poder del bolsillo”.

Se ofrecerán aquí algunos elementos para que quienes deseen hacerse un espacio durante las vacaciones, puedan apreciar mejor este proceso, especialmente cuando es quizás la pieza legislativa que más les va a impactar en lo personal.

EL PODER FUNDAMENTAL

La aprobación del paquete económico es la facultad primaria, incluso la más antigua, de todo órgano legislativo.

Ya desde la Carta Magna de Inglaterra, firmada en 1215 por Juan sin Tierra, se reconocía el derecho de los nobles a que el rey no les pueda imponer impuestos si no los aprobaban. Hacia 1689 se confirma esta atribución como parte de los poderes del Parlamento.

La vinculación entre la representación política y la función del órgano legislativo apareció en 1791 con la Constitución de los Estados Unidos. De hecho ahí nació el adagio no taxation without representation (no impuestos sin representación). Este concepto llegó a México a través de la constitución francesa de 1791 y la Constitución de Cádiz de 1812.

¿POR QUÉ SÓLO PARTICIPA LA CÁMARA DE DIPUTADOS?

El proceso presupuestal tiene tres etapas: aprobación de la Ley de Ingresos, aprobación del Presupuesto de Egresos y el control de los gastos a través de la revisión y votación de la Cuenta Pública. Sólo en la primera participan las dos cámaras del Congreso.

Antes de recurrir a interpretaciones metafísicas, la razón se puede encontrar en una negociación pragmática que tuvo lugar en el siglo XIX.

La Constitución de 1857 desapareció el Senado, pues los liberales creyeron que de esa forma se aprobaría más rápido su agenda de reformas. Lamentablemente la radicalización de los diputados generó tales problemas de gobernabilidad que de lo primero que hizo Benito Juárez al restaurarse el orden en 1867 fue proponer restaurar a la Cámara Alta.

Las negociaciones fueron arduas, y los diputados no aprobarían un contrapeso sin conservar atribuciones que consideraban importantes. De esa forma el Senado se restauró en 1873, conservando la Cámara Baja atribuciones como la aprobación del Presupuesto de Egresos y la revisión de la Cuenta Pública.

Ahora bien, si este arreglo funcionó hace ya más de cien años, ¿es conveniente mantenerlo en 2012? La experiencia comparada muestra que podría no ser conveniente.

En regímenes parlamentarios las cámaras bajas deciden y sus colegisladoras no tienen el poder para hacer grandes cambios. En los presidenciales pueden darse esquemas equilibrados, aunque una de las cámaras es iniciadora y con ello tiene preponderancia en las negociaciones.

Pero más allá de si es o no una buena idea, ninguna de las iniciativas que se han presentado al respecto durante los últimos 15 años contemplan un problema central: se tiene que aprobar el Presupuesto en un plazo mágico y, como ocurrió con la iniciativa preferente, nadie ha pensado qué pasa si las cámaras no se ponen de acuerdo.

En fin, eso ocurre cuando una clase política pretende reinventar el sistema político cada tres años sin pensar en los efectos de un arreglo determinado.

¿PUEDE EL PRESIDENTE VETAR EL PRESUPUESTO?

Un problema que veníamos arrastrando desde 1873 fue que, dado que el Presupuesto no es una ley propiamente dicha, qué podría pasar si el Ejecutivo no estuviese de acuerdo con lo que aprobaron los diputados. Es decir, por décadas nuestros juristas, politólogos y opinólogos se preguntaban si podía o no ser sujeto de veto.

No fue sino hasta el sexenio de Vicente Fox cuando se presentó este escenario. El Ejecutivo impuso un veto parcial, los diputados interpusieron una controversia constitucional y la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció este derecho para el Ejecutivo, mismo que se incluyó en la Constitución en 2011.

¿QUÉ PASA SI EL PRESUPUESTO NO SE APRUEBA EN UNA FECHA LÍMITE?

De acuerdo con la Constitución la Cámara de Diputados tiene hasta el 15 de noviembre para aprobar el Presupuesto de Egresos. La excepción es el primer año del sexenio, donde no se pone una fecha límite.

La pregunta que ha rondado en las cabezas de la opinión pública desde 1997, cuando dejó de haber mayorías en la Cámara de Diputados, es: ¿qué sucede si pasada la fecha límite no hay un acuerdo?

La respuesta es: “nadie sabe”. Algunos podrían agregar: “y es mejor que nunca se sepa a ciencia cierta”. Para decirlo de otra forma, si no hay un presupuesto tampoco puede haber gasto y ningún político sensato empujaría las negociaciones para ver si esto de verdad sucede.

Aunque las negociaciones han llegado a extenderse en algunos años hasta los primeros días de enero, los legisladores recurren a trucos legislativos para no violar al menos nominalmente la Constitución, como “detener el reloj legislativo”.

Hay políticos que creen una buena idea instrumentar lo que se conoce como la reconducción presupuestal: si no se aprueba el presupuesto una vez superada la fecha límite, inmediatamente entraría en vigencia el del año anterior con ajustes inflacionarios.

Si bien hay quienes creen que esto brindaría certidumbre, lo cierto es que también disminuiría los costos para no ponerse de acuerdo. Es decir, podríamos tener la aprobación del presupuesto de un año no en el diciembre anterior sino hasta digamos abril o mayo.

NINGÚN DIPUTADO REVISA LOS PRESUPUESTOS QUE APRUEBA

Aunque el “poder del bolsillo” es una facultad importante de control al gobierno, también debería implicar una responsabilidad política por parte de los diputados. Lamentablemente este no es el caso.

El presupuesto será aprobado en los próximos días se y ejercerá durante 2013. Las cuentas se enviarán en 2014 a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), a la cual le tomará otro año analizarlas, es decir, según la constitución deberá presentar la revisión de los gastos a más tardar el 30 de abril de 2014 y los diputados deberán concluir su revisión a más tardar el 30 de septiembre de 2015, un mes después de que termina la LXII Legislatura. 

Si los diputados no votan a favor o en contra las cuentas públicas de los presupuestos que aprueban, tampoco tienen incentivos para ejercer con responsabilidad su función, convirtiéndose el proceso en un circo romano para poner al Ejecutivo en la picota en detrimento de la rendición de cuentas.

Por ejemplo, de acuerdo con datos de la página de la ASF, hasta el 31 de diciembre de 2010 se reportaron recuperaciones por 37,795 millones de pesos; de los cuales 22,239 millones son de observaciones al Ejecutivo, 15,000 millones a estados y municipios, 277 millones al Poder Judicial, 26 millones a instituciones de educación superior, 11 millones a órganos autónomos y 86 millones al Legislativo.

Por otra parte se han desahogado 109 de los 239 fincamientos de responsabilidades resarcitorias realizados de 2001 a 2007.

De las 75 denuncias penales presentadas por la ASF a partir de las cuentas públicas de 1998 a 2009, 3 han sido consignadas, en 3 no se ejerció la acción penal, 5 son acumuladas, 57 están en integración por parte del Ministerio Público y 7 están en reserva. Sería conveniente revisar en cuántos casos caducó la responsabilidad.

Pero bueno, para esto da un sistema de toma de decisiones donde los operadores cambian en su totalidad cada tres años.

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