FERNANDO DWORAK

Opinión: El mito de la productividad legislativa

Print Comments

Por Fernando Dworak  @FernandoDworak
   0 Comentarios

Fernando Dworak es licenciado en Ciencia Política por el ITAM y maestro en Estudios Legislativos por la Universidad de Hull, Reino Unido. Ha sido asesor y secretario técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura, y director de Estudios Legislativos de la Secretaría de Gobernación; es coautor del libro "El legislador a examen", y consultor político en los sectores público y privado.

 ***

Uno de los grandes equívocos en los que se puede caer al analizar la política es creer que las instituciones públicas deben tener un desempeño similar al de una empresa.

El ejemplo por excelencia es medir la "eficacia" de un órgano legislativo por el número de iniciativas aprobadas. Una variación de este argumento afirma que incluso deberían dictaminarse todas las iniciativas que se presentan en el Pleno.

El pasado 15 de enero el periódico El Universal publicó una nota donde afirmó que 29 comisiones de la Cámara de Diputados cerraron 2012 "con números rojos", pues habían solicitado prórroga a la Mesa Directiva para dictaminar 391 asuntos, petición que sólo fue rechazada en 28 casos.

Antes de hacer acusaciones fáciles conviene tener claro por qué se presenta una iniciativa y bajo qué criterios debería o no ser dictaminada. De esa forma podremos hacernos una idea de dónde está realmente el problema.

LA "CONGELADORA" Y SU RELEVANCIA

Antes de caer en el lugar común de que un legislador debería dedicarse a "hacer leyes" sea lo que eso signifique, debemos ver a las iniciativas que presentan bajo una perspectiva táctica.

El primer dato a considerar es que en todos los países las iniciativas que más son aprobadas son aquellas que presenta el gobierno por dos razones.

La primera: es su programa el que tiene preferencia, toda vez que obtuvo la mayoría de votos. En este caso le corresponde al Legislativo revisar y aprobar, modificar o rechazar las diversas iniciativas que se le presentan a nombre de la ciudadanía. La eficacia aquí se debería determinar por su capacidad para analizar las propuestas.

La segunda es igual de relevante: el gobierno tiene la estructura profesional necesaria para elaborar iniciativas debidamente fundamentadas. Frente a esto el Legislativo debe tener la capacidad para analizar lo que se le presenta con base en el acuerdo entre los grupos parlamentarios y la información que reciba de los diversos grupos de interés a través del cabildeo.

Entonces, ¿por qué los legisladores presentan iniciativas? Fundamentalmente porque les resulta útil.

Por ejemplo, les puede convenir enarbolar un tema porque les da perfil mediático o porque tienen vínculos con grupos de interés que les pueden servir para continuar con su carrera.

También es una forma de decirle a los electores que se preocupan por sus problemas cuando presentan sus informes de actividades. Incluso es común presentar una iniciativa cuando otro legislador o partido hace lo mismo con el fin de diferenciar propuestas.

Existen también casos en los que a los legisladores les importa más que se les reconozca por la cantidad de iniciativas que presentan antes que por la calidad de las mismas. Por ejemplo, el exdiputado Jorge Kawaghi presentó en la pasada legislatura 168 iniciativas, casi todas para modificar puntos y comas a leyes vigentes.

Naturalmente en algunos casos la intención es que la iniciativa prospere. De ser así, el legislador se preocupará por consensuarla con los grupos de la sociedad que tienen interés por el tema y con sus propios compañeros. Es decir la sola presentación no basta ni debería bastar para que sea dictaminada.

Sin embargo, y en la medida que su fin es meramente de posicionamiento coyuntural, la mayoría de las iniciativas que se presentan en todo el mundo no tienen intención de convertirse en leyes. Incluso es frecuente que las iniciativas sean “refritos” de otras presentadas en legislaturas anteriores o incluso plagios de otras que existen en el extranjero.

Para decirlo de otra forma la "congeladora" es un invento sabio, toda vez que el proceso de dictaminación podría generar enormes costos de oportunidad tanto al Pleno como a las comisiones y a los legisladores en lo individual para realizar otras actividades.

Al respecto casi todos los países definen reglas para las iniciativas que presentan los legisladores.

En España se establece que deben ser presentadas por al menos cinco diputados, para que esta actividad no ocupe demasiado tiempo de las sesiones.

Bajo el mismo entendido, el Parlamento del Reino Unido dedica sesiones semanales para que los legisladores presenten sus iniciativas. El quórum no es requisito, así que suelen encontrarse en el Pleno sólo el presentante y el presidente de la Mesa Directiva.

¿Y qué pasa en casi todos los países con esas iniciativas? El criterio más usado es que "caducan" si no son dictaminadas en el plazo de un año legislativo. En otras palabras, se les da la importancia que realmente les corresponde.

¿QUÉ PASA EN MÉXICO?

Lamentablemente el criterio que imperó al redactarse el Reglamento de la Cámara de Diputados es que todas las iniciativas deben ser dictaminadas, sin importar qué tan malas pueden llegar a ser.

El artículo 182 dice que las comisiones tienen 45 días hábiles para dictaminar una iniciativa. Por su parte el 183 afirma que puede prorrogarse esta fecha a otros 45 días hábiles si lo aprueba el presidente de la Mesa Directiva. Este consentimiento se hace tomando en cuenta el valor de la propuesta. Si se supera ese plazo y no hay dictamen, la iniciativa pasa al Pleno para su votación.

Esta norma hace que las iniciativas poco relevantes sean dictaminadas negativamente de manera rápida, aunque esto genera trabajo innecesario tanto para las comisiones como para el Pleno.

¿Mejoraría el trabajo legislativo si hubiese caducidad? Por cuanto al número de iniciativas no, pues la decisión sobre si prospera o no una propuesta depende del órgano de gobierno, la Junta de Coordinación Política, antes que a los presidentes de comisión. Sin embargo, el trabajo podría racionalizarse para atender temas más relevantes.

Incluso la caducidad ayudaría a depurar las agendas de los partidos. Si una iniciativa no es tratada, el grupo parlamentario tiene la posibilidad de volverla a presentar dos veces, puliéndola y consensuándola mejor en cada intento.

Y si a esto agregamos el hecho de que las comisiones legislativas se asignan para generar acomodos entre partidos antes que propiciar la profesionalización como se ha dicho en este espacio, tenemos un sistema de toma de decisiones poco eficaz.

Por lo tanto el número de iniciativas aprobadas o dictaminadas no es un indicador de “productividad”, sea lo que esto signifique.

¿A qué deberíamos poner atención? Para empezar sería conveniente revisar dos detalles.

En primer lugar la capacidad que tenga la legislatura para modificar las iniciativas que se le presentan. La sola aprobación puede implicar alterar la agenda del gobierno hasta dejarla irreconocible a sus planteamientos iniciales. También sería preocupante que el Congreso no revisase las propuestas y las aprobase de "botepronto".

En segundo lugar debería ser responsabilidad de individuos y grupos de interés dar seguimiento de los temas que consideren relevantes y, en caso de discutirse uno que pueda afectarnos, intervenir ante los legisladores. De esa forma podemos mejorar los procesos de toma de decisiones y sus resultados.

O como diría un compositor estadounidense de apellido Zappa, la democracia no funciona a menos que todos nos involucremos.

***

Las opiniones de los colaboradores y los usuarios de ADNPolítico.com no representan el punto de vista de este sitio ni el de Grupo Expansión.

Síguenos en twitter y facebook

Por favor déjanos tu comentario