FERNANDO DWORAK

Opinión: Las dificultades para regular las deudas locales

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Por Fernando Dworak  @FernandoDworak
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Fernando Dworak es licenciado en Ciencia Política por el ITAM y maestro en Estudios Legislativos por la Universidad de Hull, Reino Unido. Ha sido asesor y secretario técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura, y director de Estudios Legislativos de la Secretaría de Gobernación; es coautor del libro "El legislador a examen", y consultor político en los sectores público y privado.

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Como parte de los acuerdos derivados del Pacto por México, hay ya en el Senado más de una iniciativa con las que se busca regular el endeudamiento de estados y municipios. Pero estos proyectos de reforma no están exentos de dificultades y posibles consecuencias indeseadas.

Un criterio para darnos cuenta qué tan a fondo quieren ir los políticos para atacar un problema es el tipo de soluciones que proponen. Por ejemplo si plantean grandes reformas y controles a un fenómeno, lo más probable es que busquen solamente posicionar un tema en su beneficio para luego ver cómo se “congela” por oponerse a los intereses de los otros partidos.

De llegarse a ese escenario los proponentes tienen una gran salida retórica: ellos quisieron un cambio pero, en esta ocasión, no hubo “voluntad política” para sacarlo adelante.

Lejos de existir soluciones radicales, una democracia se encuentra constantemente en un proceso de revisión y replanteamiento de sus normas y procedimientos. Las sociedades cambian todo el tiempo. Los políticos, como cualquier ser humano, buscarán beneficiarse de sus puestos si no hay controles y castigos –y siempre encontrarán nuevas formas para darle la vuelta a las reglas. Por ello las normas serán cada vez más complejas.

Por lo anterior las conductas consideradas “virtuosas” por la ciudadanía son una combinación de controles y la probabilidad real de encontrar sanciones. Sin embargo los políticos, en el afán de presentar grandes soluciones a los problemas coyunturales, pueden llegar a proponer cambios que arrojarían resultados sub-óptimos.

El pasado jueves 7 de febrero los senadores Ernesto Cordero Arroyo y Carlos Mendoza Davis del PAN presentaron una reforma a diversos artículos de la Constitución Política en materia de deuda pública. ¿Realmente funcionaría para controlar este problema de aprobarse?

¿EN QUÉ CONSISTE LA INICIATIVA?

A grandes rasgos, la iniciativa plantea tres elementos:

El primero, establecer la rectoría del Congreso respecto a determinar las reglas y bases normativas que habrán de regular la deuda pública, desde su contratación y hasta su conclusión, incluida la emisión de bonos de deuda, pasando por un amplio sistema de fiscalización por parte de los órganos legislativos, tanto de las entidades federativas como de la Federación.

También propone establecer un techo de endeudamiento que en ningún caso podrá ser generalizado, sino que deberá atender a los principios que la Ley establezca respecto de la necesidad, proporcionalidad y capacidad de pago.

En segundo lugar se propone facultar al Senado para revisar el proceso de contratación, que en todo momento deberá hacer en coordinación con las entidades federativas y los municipios, manteniendo la facultad de objetar el monto de la deuda, condiciones de contratación y/o, en su caso, las garantías y formas de pago, así como los referentes a la emisión de bonos de deuda, obligando a las entidades a modificarlas.

Esto, de acuerdo con la iniciativa, permitirá al Senado una revisión absoluta y exhaustiva de las condiciones de endeudamiento, previo a su contratación.

Asimismo se le dotaría a la Cámara Alta de la facultad de objetar la contratación de deuda pública y establecer un control sobre los procesos de reestructuración o refinanciamiento de la deuda, así como de los recursos extraordinarios que el Ejecutivo federal otorgue como apoyo a las entidades federativas como a los municipios, evitando que éstos sean utilizados para cubrir obligaciones derivadas de la deuda pública.

Finalmente se propone que una vez contratada la deuda, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios deberán presentar ante sus órganos legislativos y ante la Cámara de Diputados los informes sobre la deuda pública, para que en la revisión de la cuenta pública, la Auditoría Superior de la Federación realice el ejercicio de fiscalización correspondiente y, en su caso, finque las responsabilidades a que haya lugar.

Aunque esta iniciativa violenta la autonomía de los estados de la federación al depositarse la autoridad en asuntos de su orden interno en el Congreso de la Unión como en los viejos tiempos de un partido hegemónico, en la iniciativa se lee: "No debe considerarse como un límite a la soberanía de los estados, toda vez que las entidades federativas se encuentran representadas en el Congreso de la Unión a través de los diputados y los senadores provenientes de éstas, siendo parte esencial para la defensa de los intereses y necesidades de la Nación".

 La anterior afirmación confunde la representatividad de los intereses locales que debe haber en órganos legislativos nacionales con el principio federal de dotar a las entidades de facultades decisorias en temas que les sean fundamentales.

Frente a este problema sería conveniente tener un estudio comparado para fundamentar mejor las propuestas.

Lo único que se dice en la iniciativa al respecto es: "Hemos revisado la regulación en la materia en los países de Brasil, Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Estados Unidos de América y Alemania, Naciones que comparten el régimen de gobierno presidencial bajo un sistema federal, con sus particularidades y diferencias.

"Sin embargo en todos ellos, el lugar común lo es que respecto a la ‘deuda pública’ o ‘deuda nacional y de los stados [sic.] o comunidades’ el Congreso tiene como facultad la regulación y la aprobación de la misma, en dónde el Senado toma un rol preponderante respecto de la aprobación y como órgano de fiscalización".

DE APROBARSE, ¿CÓMO FUNCIONARÍA?

El principal problema que se observa es que se sobrerregularía la contratación de deuda pública de los estados, depositándose la facultad de decisión final a un órgano legislativo que no sólo está hecho para tomar decisiones políticas, sino que carece de autonomía frente a liderazgos externos. De esta forma la contratación y la vigilancia y establecimiento de castigos se volvería parte de los procesos de negociación entre los partidos. Veamos esto por partes.

El primer control es el diseño de leyes federales para la contratación de deuda pública que, como ya se comentó, interfiere con las atribuciones de los estados. Además la iniciativa plantea que se requiere de una mayoría calificada en una legislatura local para contratar deuda, la cual pasaría al Congreso de la Unión.

Este primer paso podría no ser difícil: en la mayoría de las entidades un partido tiene mayoría por sí o gracias a una coalición y los gobernadores suelen tener mecanismos para tener mayorías calificadas, pues controlan las carreras políticas locales gracias a su capacidad para definir candidaturas.

Acto seguido el Senado revisaría la contratación de la deuda pública. Una buena parte de los miembros de esta Cámara son opositores naturales al gobernador, puesto que o ambicionan sucederle o sus partidos les dieron ese asiento a manera de compensación. Ellos serán los más interesados en dificultar toda contratación de deuda de sus respectivas entidades.

Sin embargo, según su peso en el grupo parlamentario esto puede implicar desde un veto hasta simplemente aumentar costos de negociación para la entidad. Lo anterior en detrimento de los proyectos y políticas para las que se usarían los fondos. Si a esto consideramos que los ediles duran en su puesto tres años y perderían quizás uno en negociaciones, se desincentiva toda nueva obra.

Finalmente el seguimiento y la vigilancia quedarían en manos de la Cámara de Diputados. Como dice la iniciativa, en este nivel se reflejan las entidades e incluso los miembros están sujetos a dirigencias externas que definen a dónde van al terminar su mandato. Para decirlo de otra forma, las cámaras carecen de autonomía.

Este problema se refleja en dos cosas para la iniciativa en comento. En primer lugar si los miembros rotan en su totalidad cada tres años, no puede haber un seguimiento eficaz de la deuda que se aprueba. Esto significa que imperarían más los criterios políticos que los técnicos al momento de juzgar.

Por otra parte, si no hay incentivos para una vigilancia a largo plazo, cualquier problema que se suscite será objeto de negociación. Si hay duda, basta con ver el procedimiento a seguir para sancionar: el juicio político. Este procedimiento, que en su espíritu debería ser un control del Congreso para los titulares de los poderes ejecutivo y judicial federales, aplica a más de tres mil personas. Es decir, es inaplicable y de he hecho nadie ha sido eficazmente procesado bajo esta vía.

Incluso si llegase a prosperar, para el caso de gobernadores o ediles la Legislatura local tiene la última decisión si acata o no el resultado.

De esta forma se tendría un procedimiento tortuoso, politizado y poco eficaz donde los montos de la deuda podrían crecer por razones políticas y donde realmente nadie asumiría los costos que se pudieran generar.

¿QUÉ HACER ENTONCES?

Lamentablemente no existe una solución definitiva al problema del endeudamiento público. Lo mejor que se puede hacer es diseñar mecanismos de transparencia y procedimientos de rendición de cuentas que permitan al ciudadano conocer lo que se hace y castigar las conductas de la clase política.

Las adaptaciones y mejoras a los procesos vienen cuando hay tomadores de decisiones que asumen los costos. Y estos cambios casi siempre llegan después de un escándalo de corrupción. No existe el político que por voluntad propia decida autolimitarse a nombre del “bien común”, sea lo que signifique.

También debemos tomar en cuenta que toda información que pueda ser usada por un político para vencer a sus oponentes será explotada. Así funcionan las democracias y en buena parte gracias a ello hay mejoras en los procesos. Sin embargo también es necesario que los tomadores de decisiones asuman los costos políticos de sus actos.

Hasta el momento pareciera que los cambios de partido en los gobiernos estatales y municipales llevan a perseguir y juzgar los delitos cometidos por las administraciones anteriores. Sin embargo esta conducta no es generalizada y casi nunca un partido en el gobierno va contra sus compañeros de partido que le antecedieron en el puesto.

Lo principal, parece que la iniciativa ignora lo que puedan decir quienes realmente pagan las deudas de la clase política y quienes, dicho sea de paso, también aportamos para el mantenimiento del Estado: los ciudadanos y, en concreto, los contribuyentes.

¿De qué forma pueden ellos premiar o castigar a sus gobernantes, si el sistema está hecho para que se vayan a otra parte a terminar sus mandatos?

A manera de coroloario, imagínense a un edil endeudando a su municipio sabiendo que a él le va a tocar pagar la deuda en lugar de a su sucesor.

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